Historique

La loi du 14 décembre 1789 instituant les communes précise l'organisation et le fonctionnement de l'assemblée et des finances locales. Ainsi, à Nancy, par délibération du 31 mars 1790, le troisième bureau de la nouvelle administration municipale est chargé de la comptabilité. Consécutivement à l'accroissement des pouvoirs des maires et des compétences locales, le service des finances voit ses missions s'élargir et se complexifier. Au début du XXe siècle, la seconde division en charge des finances a de nombreuses attributions : budget, compte administratif, comptabilité, ordonnancement et contrôle des dépenses, taxes et redevances, assurances, traitements, pensions et assurances sociales du personnel. A partir du milieu des années 1980, le service est rattaché à un pôle de services administratifs, dénommé pôle ressources à partir de 2003. Il est brièvement attaché au directeur général des services de 2008 à 2014. A partir de 2000, la gestion des marchés publics, assurée jusqu'alors par le bureau des marchés public au sein du service des finances, est dévolue à un service spécifique, celui de la commande publique. En 2015, le service des finances prend en charge le contrôle de gestion.

Le pouvoir fiscal local s'est amorcé au cours du XXe siècle lorsque des impôts propres furent attribués aux collectivités territoriales par un transfert à celles-ci des vieux impôts d'État issus de la période révolutionnaire (contributions foncières, contribution mobilière, contribution des patentes). Si l'ordonnance n° 59-108 du 7 janvier 1959 constitue la première grande étape d'une réforme de la fiscalité locale, il faut attendre les années 1970 pour que de nouveaux impôts locaux soient institués (taxe d'habitation et taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties en 1973 en remplacement des contributions foncières et mobilière ; taxe professionnelle en 1975). La création de la dotation globale de fonctionnement en 1979 modernisant les conditions d'attribution des subventions de l'État et le droit donné aux collectivités locales en 1980 de voter les taux d'imposition des quatre principales taxes participent à responsabiliser les élus locaux.

Depuis la première phase de décentralisation, initiée en 1982, les communes voient leurs compétences s'accroître et se diversifier. Leurs revenus et leurs dépenses s'en trouvent démultipliées. Le principe de l'autonomie financière locale, composante juridique du principe de libre administration, est constitutionnalisé par la réforme du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

Fonctions et activités

Le service des finances assure les missions suivantes :

- préparation budgétaire ;

- suivi et contrôle de l'exécution budgétaire des budgets principaux et annexes (mandatement, dotations, subventions). Le service des finances assure par convention la gestion budgétaire et comptable du CCAS ;

- gestion financière (fiscalité locale, emprunts, actif, dette, subventions, fonds de concours, recherches de financement, fonds de compensation de la TVA, poursuites et admission en non-valeur, etc.) ;

- contrôle des régies ;

- analyses financières (portages financiers et montages innovants…) ;

- relations avec le Crédit municipal ;

- contrôle de gestion.

1. Fiscalité locale

Les collectivités votent les taux d'imposition, les conditions d'exonération et d'abattement au vu des éléments fournis par les services fiscaux. En revanche, l'État assure pour le compte des collectivités la gestion des impôts directs locaux : établissement des rôles, mise à jour des valeurs locatives, recensement des contribuables, calcul des impositions, mise à jour et diffusion du cadastre, recouvrement, reversements mensuels.

2. Principes de la comptabilité publique locale

2.1. Séparation de l'ordonnateur et du comptable public

Les rôles respectifs de l'ordonnateur et du comptable sont définis par le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié. L'ordonnateur décide des dépenses et des recettes. Le comptable, à savoir le Trésor public, seul chargé du maniement des fonds publics, en assure le recouvrement ou le paiement après avoir exercé les contrôles visant à constater la régularité de la forme des recettes et des dépenses, sans examiner leur opportunité.

2.2. Annualité des budgets et des comptes

Les budgets des personnes publiques sont annuels, principe est justifié par l'annualité de fait des recettes, notamment fiscales, et des dépenses.

2.3. Unicité du budget

Toutes les recettes et toutes les charges doivent figurer dans un document unique, le budget, afin de donner une vue exacte et complète de l'ensemble de la situation financière de la collectivité. Le service des finances de la ville de Nancy assure la gestion fonctionnelle de trois budgets : ville, CCAS et Caisse des écoles. Les budgets annexes et les débudgétisations constituent un aménagement à ce principe. Le recours à un budget annexe permet d'isoler les opérations relatives à un service ou une activité sans lui donner la personnalité juridique. Les budgets annexes sont les suivants : services publics industriels et commerciaux, parkings. Le CCAS de Nancy possède un budget annexe pour la gestion de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Notre-Maison. La débudgétisation permet d'externaliser un service en le confiant à un organisme possédant la personnalité juridique et l'autonomie financière (Opéra national de Lorraine).

2.4. Universalité du budget

Ce principe recouvre deux règles : la non compensation des recettes et des dépenses, la non affectation d'une recette à une dépense. Cependant, par décision de la loi, certaines recettes, principalement fiscales (taxes de séjour, etc.) peuvent être exceptionnellement affectées au financement de dépenses déterminées.

2.5. Spécialisation budgétaire

Les crédits sont votés par chapitre, par article ou par article spécialisé. Selon le niveau de vote, les changements d'affectation des crédits en cours d'exécution sont soumis à décision de l'ordonnateur.

3. Plans comptables

La modernisation des règles budgétaires et comptables des collectivités a débuté par les communes en 1997 avec l'instauration de l'instruction budgétaire et comptable (IBC) M14 applicable depuis le 1er janvier 1997. Elle a été totalement rénovée en 2006 et donne lieu à une mise à jour annuelle. Elle s'applique également aux établissements publics communaux (caisse des écoles, centres communaux d'action sociale, etc.) ainsi qu'aux établissements publics de coopération internationale. Les budgets annexes des services publics industriels et commerciaux suivent l'instruction comptable M4.

3. Préparation budgétaire

3.1. Budget primitif

Le budget, préparé par le maire et voté par le conseil municipal, est l'acte qui prévoit et autorise les recettes et les dépenses pour une année donnée. Acte prévisionnel, il peut être modifié ou complété en cours d'exécution par l'assemblée de la collectivité. Le budget est voté par fonctions.

3.2. Budget supplémentaire et décisions modificatives

Le budget supplémentaire et les décisions modificatives, votés par le conseil municipal, modifient en cours d'exercice les prévisions inscrites au budget primitif. Le budget supplémentaire se distingue des décisions modificatives par le fait qu'il reprend les résultats budgétaires de l'exercice précédent.

3.3. Compte administratif

Le compte administratif, élaboré par l'ordonnateur, présente les résultats de l'exécution budgétaire ; il est soumis pour approbation du conseil municipal. Il comprend par ailleurs de nombreuses annexes.

3.4. Compte de gestion

Le compte de gestion est établi par le trésorier, comptable de la collectivité, il retrace non seulement les opérations en dépenses et en recettes, mais également toutes les opérations qui ne relèvent que du comptable (opérations relatives aux comptes de tiers, aux comptes financiers, etc.). Il s'agit donc d'un document plus large que le compte administratif. Il est soumis au comptable supérieur du Trésor qui arrête les comptes ou à la chambre régionale des comptes qui les juge.

4. Exécution budgétaire

La comptabilité publique obéit à de grands principes communs fixés par la loi, réaffirmés par la loi n° 94-504 du 22 juin 1994 modifiée portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux collectivités locales.

Les opérations d'engagement, d'ordonnancement et de liquidation des dépenses sont consignées dans la comptabilité administrative (art. D2342-10 du CGCT). Une comptabilité d'engagement régulièrement tenue doit constituer pour l'ordonnateur un outil de gestion efficace d'utilisation et de suivi des fonds publics en prévenant tout risque d'insuffisance de crédits budgétaires.

Les documents comptables permettent de suivre le détail de l'exécution du budget : documents d'enregistrement des opérations, pièces justificatives, dossiers de subventions et d'emprunts.

5. Aides et participations financières

Dans le cadre de sa politique, la collectivité a recours à différents instruments d'aides directes (les subventions, les fonds de concours) et indirectes (les garanties d'emprunt). Responsable de l'exécution des dépenses inscrites au budget, le service des finances est amené à collecter les pièces justificatives nécessaires, émanant des organismes aidés et des autres services de la collectivité (secrétariat des assemblées, commande publique, services gestionnaires) afin d'assurer le volet financier des procédures.

La collectivité apporte un soutien financier ou en nature à de nombreux tiers. Qu'elle s'accompagne ou non d'une convention, la subvention constitue une contribution financière accordée à la demande du bénéficiaire et justifiée par des considérations relevant de l'intérêt général. La subvention peut être allouée pour contribuer au financement de l'activité de l'organisme subventionné, ou bien répondre à un besoin ou projet précis.

Depuis 1997, la notion de « fonds de concours » antérieurement réservée à l'État est venue s'ajouter à celle de subvention d'équipement. La collectivité peut verser une participation financière à un organisme public ou privé qui assure la maîtrise d'ouvrage d'une opération d'équipement, sous réserve que cette participation conditionne la réalisation même de cette opération.

La garantie d'emprunt est un engagement par lequel la collectivité accorde sa caution à un organisme dont il veut faciliter les opérations d'emprunt, en garantissant aux prêteurs le remboursement en cas de défaillance du débiteur.

Enfin, dans la visée d'un développement économique du territoire communal, sont mis en place des plans de financement pluriannuel auxquels peuvent concourir plusieurs personnes publiques (État et collectivités locales). La ville contribue également au financement de projets de structures financées par des fonds publics.

6. Marchés publics

Le marché public est un contrat qui doit répondre aux besoins de l'administration en matière de fournitures, de services ou de travaux. Cette procédure se découpe en deux phases, la passation et l'exécution. La passation suit plusieurs étapes (la publicité de l'offre, la réception et l'examen des offres, l'attribution et la notification) dont le suivi est effectué par le service de la commande publique. L'exécution comporte un volet technique, dont le suivi est assuré par le service gestionnaire compétent, et un volet financier du ressort du service des finances.

Un certain nombre de contrats et de conventions conclus par la ville, en dehors du cadre du code des marchés publics, ont également une incidence financière. Il en va de même pour les affaires de contentieux dont la ville est partie prenante.

7. Délégation de service public

La délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est liée aux résultats de l'exploitation du service. La délégation prend différentes formes : la concession, l'affermage, la régie intéressée.

8. Régies d'avances et de recettes

Le régisseur, placé sous l'autorité de l'ordonnateur et sous la responsabilité du comptable, est, par exception aux principes généraux, autorisé à manier directement des fonds publics sous certaines conditions. Il est habilité à exécuter, de manière limitée et contrôlée, un certain nombre d'opérations en recettes ou en dépenses. Les recettes et dépenses que les régisseurs et leurs mandataires sont autorisés à encaisser ou payer sont explicitement énumérées dans l'acte constitutif de la régie, sous-régie. Tout encaissement ou paiement non autorisé constitue une gestion de fait.

9. Contrôles administratifs et juridictionnels

9.1. Contrôles du représentant de l'État

Le représentant de l'État dispose de deux types de contrôles administratifs sur les documents budgétaires des collectivités locales : le contrôle budgétaire et le contrôle de légalité. Le premier, spécifique aux documents budgétaires, prévoit dans certains cas arrêtés par le CGCT la saisine de la chambre régionale des comptes. Le contrôle de légalité dont le préfet dispose sur les actes de la collectivité s'applique par ailleurs également sur les documents budgétaires.

9.2. Contrôle du comptable supérieur du Trésor

L'administration des finances exerce sur les finances des collectivités un contrôle comptable qui porte sur les opérations financières quotidiennes des collectivités.

9.3. Le tribunal administratif

Le juge administratif est le juge de droit commun des actes administratifs locaux et notamment des actes budgétaires : il peut ainsi en juger la légalité, qu'il ait été saisi par le préfet ou par un particulier.

9.4. La chambre régionale des comptes

Les juridictions financières, et en particulier les chambres régionales des comptes, contrôlent les finances publiques locales : jugement des comptes produits par le comptable, contrôle de la bonne gestion financière des collectivités.

9.5. La Cour des comptes européenne

Les fonds distribués par l'Union européenne aux États membres ou aux collectivités territoriales de ceux-ci sont soumis, outre les contrôles ci-dessus mentionnés, à la vérification éventuelle de la Cour des comptes européenne, portant sur le bon emploi des fonds communautaires et la régularité des opérations menées.

10. Contrôle de gestion

La fonction du contrôle de gestion consiste, en interne, à évaluer les activités des services de la collectivité, ainsi qu'à contrôler les organismes externes, financièrement liés à la collectivité. Le contrôle de gestion a pour rôle d'améliorer le pilotage des collectivités de façon à leur permettre d'atteindre (avec efficience) leurs objectifs quantitatifs et qualitatifs. Il utilise des outils comptables, des systèmes d'information et des méthodes d'analyse des coûts. L'information est notamment collectée sous forme d'indicateurs regroupés en tableaux de bord par service ou par action. Dans un sens plus large, le contrôle de gestion sert aussi à l'évaluation des politiques publiques ou aux bilans de mandats : coûts par secteurs, coûts d'entretien des bâtiments, des actions, etc. Les élus ont de plus en plus besoin de mesurer l'impact de leurs choix stratégiques et politiques.

Organisation interne

Le service des finances est organisé en quatre secteurs :

- préparation budgétaire et gestion de la dette ;

- gestion de l'actif, gestion comptable de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Notre-Maison ;

- fiscalité, contrôle des régies, gestion comptable du Crédit municipal.

- gestion comptable du CCAS.

Depuis 2009, des antennes comptables, dénommées « directions administratives et financières », positionnées au niveau des pôles, sont en charge de la comptabilité des services (contrôle des pièces justificatives comptables, production des bons de commandes, des mandats, des titres de recettes).